定安县

[13]朱继萍：《论不确定性对法律的基本建设作用》，载《法律科学（西北政法学院学报）》2006年第2期。

前文已经提及，凯尔森认为，意志行为的主观意义可以经由更高规范赋予客观意义而将其转化为客观的应当，亦即转化为可以约束所指对象的有效规范。[16] See Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, p.5, pp.7-8. [17] See Dietmar von der Pfordten, Validity in Positive Law: A Mere Summary Concept, in Pauline Westerman, Jaap Hage, Stephan Kirste Anne Ruth Mackor eds., Legal Validity and Soft Law, Springer International Publishing,2018, p.10. [18] Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, p.10. [19] Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, p.193. [20] See Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, p.8. [21]凯尔森在阐释其所用应当的宽泛意义时提到，如果一个人被命令、允许或授权按一定方式行为，他问及被命令、允许或授权如此行为的理由时，他可以只提问：为何我‘应当按此方式行为？ Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, p.5.可见，凯尔森在进行相关论述时是有此问题意识的。

[29] See Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, pp.212-213. [30]例如，斯蒂芬·芒泽就认为凯尔森关于有效性与实效关系的观点存在六个缺陷需要克服，虽然芒泽不见得完全正确解读和理解了凯尔森。[27] Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, pp.10-11. [28][美]E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第332-333页。检索日期为：2021年10月10日。文正邦：《法律效力的法哲学反思》，载《云南法学》2000年第2期，第8页。[22]参见[美]E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第119页。

进而，凯尔森又区分了意志行为的主观意义和客观意义。由于软法的制定主体、权限、程序等无需也没有严格的标准或条件，所以，软法有效性的条件就是两个。当然，在行政复议制度和程序的设计中，还可通过某些创新性的保障机制，进一步提升行政复议的公正性。

这种联系不仅体现在行政权与司法权的关系上，还体现在国家对行政复议和行政诉讼制度不同的治理工具需求。基于以上分析，笔者认为，本次《行政复议法》修改的一个重要指导思想，就是要更好地发挥和实现行政复议的内在制度优势及其主渠道作用，充分彰显权利救济这一价值性功能在修法中的引领和运用。第82条规定：申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。对被申请人不履行或者拖延履行复议决定的，复议机关可以采取约谈、通报、处分等方式，加大追责力度，从而确保行政复议主渠道作用的发挥。

或者说，凡是公民、法人或者其他组织认为行政行为以及部分事实行为侵犯其人身权或财产权等合法权益的，相对人均可向行政复议机关申请行政复议。[21]王万华：《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》，载《行政法学研究》2011年第4期，第82页。

若申请人在明确送达方式后，因其提供的通讯信息不准确，导致行政复议决定书无法被申请人实际接收，由此产生的不利法律后果应由申请人承担。在此基础上，还应坚持所有行政复议案件的司法最终原则，在行政复议决定作出后，相对人依然可以针对复议决定向法院提起行政诉讼，即行政诉讼可作为行政复议的最终救济途径。[29] （四）健全行政复议中的权利救济保障机制 如前所述，行政复议制度以权利救济作为其价值性基础，这亦需通过一定的路径选择和规则设计予以落实。[7]参见柏杨：《权利救济与内部监督的复合——行政复议制度的功能分析》，载《行政法学研究》2007年第1期，第86页。

2.为提升行政复议公信力和专业性，《征求意见稿》第62条新增行政复议委员会制度，即规定县级以上地方各级人民政府应当建立政府主导，专家学者参与的行政复议委员会，研究行政复议重大事项，为办理行政复议案件提供咨询意见。从行政争议两造解决争议的目的、过程、本质观察，行政复议制度是行政争议双方的合意之选，亦是权利救济与内部监督的复合。[28]只有绝大部分行政争议案件被分流至行政复议和行政诉讼两种救济渠道，相对人才会在法治框架内通过正当法律程序获得权利救济，而非通过政府或某个领导的非程序干预，满足自身利益诉求。[34]周佑勇：《论智能时代的技术逻辑与法律变革》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》2019年第5期，第76页。

同时，复议机关不仅可以依相对人申请，而且可以依职权主动对行政行为所依据的规范性文件进行审查，而不能借口当事人没有提出申请而拒绝对该规范性文件审查、处理。据此标准，规划领域的修建性规划（总体规划、控制性详细规划在目前不宜纳入）、行政命令，以及政治行为应当纳入。

双被告制度源于2014年修改后的《行政诉讼法》第26条的规定。其中，第36条规定，行政复议机关对不符合规定的复议申请，在决定不予受理时应当说明理由。

[23]参见周佑勇：《行政法原论》（第三版），北京大学出版社2018年版，第380页。可以说，行政复议内在的、独特的制度优势和制度价值，使其得以成为化解行政争议的主渠道，并能够为相对人维护自身合法权益提供一种更加有效的权利救济方式。1.行政复议作为主渠道将对其整体的制度功能定位产生重要影响。[19]就其本质而言，这一重要机制的直接目的就是为行政相对人寻找利益最大化的解决方式，从而迅速、彻底化解行政争议。二是，当事人之间的行政赔偿或者补偿纠纷。智能时代的法律变革无疑又是一个系统工程，除理念、方式的创新外，还需要深层次的法理基础重构与研究范式转型，以及法治思维、法律制度建设层面的全面应对。

而阶段性事实行为，以及不服信访处理意见等，不宜纳入复议范围。在此基础上，现代信息技术重新形塑了行政复议申请、受理、审理和决定中的诸多方式和内容，并在客观上提升了政府的行政复议能力。

对此，有学者认为，应明确规定当事人对行政行为不服的，必须先行申请行政复议，对当事人利益有重大影响且需要司法提供紧急保护的情形可以除外。[24]因此，在行政复议与行政诉讼的机制衔接上，应改革目前自由选择的制度设计，确立复议前置为原则的新模式。

[15]刘飞：《德国公法权利救济制度》，北京大学出版社2009年版，第25页。[5] 3.行政复议作为主渠道将有效改变现有行政争议化解格局。

[17]但是在此过程，亦需重构行政复议机关与行政复议委员会的关系，保障复议委员会的外部性，并完善相应审议程序。当前行政复议工作缺乏吸引力，人才匮乏、素质偏低成为制约行政复议制度优势发挥的重要因素。这不仅可以充分利用行政系统内部的资源优势化解行政争议，最大限度发挥行政复议制度高效、便民的独特优势，还可避免行政主体在化解行政争议方面投入更多的财力和人力，从而维护社会公共利益。此外，还应当实现行政复议工作人员的专业化和职业化。

据此，在推进信访法治化的过程中，应当在保障合理合法诉求的基础上，依法分类处理各种信访诉求，引导群众理性选择行政复议或行政诉讼渠道解决行政争议。[26]这不仅可以将行政争议最大限度地化解于行政体系内部，实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，还可以减轻法院负担，并保持司法最终审查。

然而，已经适用简易程序审理的行政复议案件并非不能转化为一般程序审理，当行政复议机构发现该案件不适用简易程序时，可依职权将案件转为一般程序审理。这一新型复议运行模式的确立，一方面，源于行政复议机关信息化复议职能履行的驱动。

值得注意的是，虽然现代信息技术可以运用于行政复议的不同阶段，提高行政复议效能，但是行政复议作为一种法定的程序性活动，依然要严格遵循法定的步骤、顺序和方式，决不能因为信息技术运用而忽略对申请人某些重要的程序权利的保障。2.行政复议并不能解决所有的公法争议，需要对其适用范围进行必要限定，将范围限定为对相对人权益造成实质性影响的行政行为，以及部分对相对人权益造成损害的行政事实行为。

公众对行政救济机制最迫切的期待是：成本低、效率高、纠错或救济及时，即他们所期待的公正性得到及时的满足，而公众最不愿意看到的是旷日长久的‘打官司以及姗姗来迟、虚无缥缈的所谓‘公平正义。[6]与行政诉讼、信访制度相比较，行政复议既具有公正高效便民为民的制度优势，又具有权利救济的制度价值。行政纠纷在行政活动中产生，具有专业技术性，有时甚至相当复杂，需要裁决人员在熟悉法律的同时必须精通专业技术知识，普通法院的法官很难满足这方面的要求。为实现办案资源优化配置，进一步提高办案效率和办案质量，需从改革案件审理机制入手，根据案件的不同类型，实行繁简分流、分类审理。

那么，究竟应当如何准确理解行政复议的主渠道作用？其正当性基础是什么？又应当如何选择适当有效的制度来更好地发挥其主渠道作用呢？本文拟围绕这一修法新增条款，对这些问题做些初步探讨。[9]习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，载《求是》2019年第4期，第10页。

自《行政复议法》实施以来，全国各级复议机关已办理案件247.8万件。落实在制度设计层面，既要充分彰显行政复议灵活简便、专业高效、便民低成本，从而有利于化解行政争议的内在天然优势，也要切实有效弥补其独立性、公正性与公开性不足的劣势。

对此，可以设置行政赔偿等方式对侵犯复议申请人合法权益的行为给予补救。对此，《征求意见稿》在复议管辖、机构设置、审理程序方式等方面作出了一系列的修改完善，就是要从根本上克服行政复议作为化解行政争议主渠道的多种限制因素，确保行政复议能够更多地化解行政争议，更好地发挥其权利救济的价值性功能。